把治超工作进行到底

山东省交通科学研究所   研究员    许云飞

界别：科技界；   党派：民盟

当前，车辆严重超载已经是事关人命、事关社会、事关“以人为本”、事关执政党的执政能力的大事，非解决不行。但是，笔者的调查表明，即使在全国治理超载保持高压态势的当前，公路超载超限车并没有明显减少。从新闻报道出来的各地治理超限超载中出现的各种情况来看，治理能否长期有效实在令人担忧。为此，我提出以下几点看法，供领导和有关部门参考。

一、相对不超载而言，超载能够大量节省单位运输成本，这是当前车辆普遍超载的根本诱因。

货物的单位运输成本包括①车辆折旧、②维护费用、③司机工资、④燃油消耗以及税费。超载与不超载相比，前三项相对节省不大。对税费尤其是过路费的节省而言，由于我国目前普遍采用的是按照车型分类或核载吨位来征收养路费和过路费，其节省幅度相当惊人。

以一辆准载10吨的货车为例，当前普遍的装载情况是40吨，相当于4辆不超载车的运量。则其养路费每年节省5.4万元，过路费每每年以行驶5万~10万公里算可节省20~40万元，两项合计平均每天节省700~1300元。如果该车从北京载货到广州，行程2200公里，则一趟可节省过路费8800元。如此惊人的节省幅度，必然引诱司机冒险超载。从以上的分析不难得出结论：在我国当前的税费体制下，相对不超载而言，超载能够大量节省单位运输成本，这是当前车辆普遍超载的根本诱因。

二、公路运输税费体制的不合理，是产生超载超限的根本原因。

主要表现在两个方面：1、公路税费与车辆运量关联度不大。从养路费的征收标准看，与车辆行使里程没有任何关联，从道路通行费的征收标准看，与实际运输量没有关联，这就造成不同车辆实际承担的税费与其对道路的使用和损害程度不成比例，违背了税收征收的公平性原则，在市场经济规律的调节作用下，必然造成运输从业人员及相关行业人员的行为扭曲，超载超限就是其表现之一；与其相关的汽车制造、改装行业所谓的“大吨小标”、“非法改装”等也是其表现之一。2、公路通行费标准偏高。根据笔者对目前公路项目投资成本、公路通行能力、收费标准、收费年限等因素的初步分析，在假定公路能够达到正常交通量以及不考虑超载超限大量逃费两个因素的前提下，现行公路通行费标准是偏高的。由于公路运输的不可替代性和公路收费经营的垄断性，超载超限逃费实际上是对收费标准偏高的一种市场的修正行为。

三、在现有法律法规环境下，如果不能改变税费政策，只靠加大执法力度，治超执法成本过高。

司机是否超载，不但取决于节省的费用，还取决于超载可能受到的处罚机会。如果一超载即会招到处罚，司机当然不可能也不会超载，但情况远不是如此，据调查，现在超载遭到处罚的概率不超过5%。。

在现有法律法规环境下，治理超载，只能加大执法力度。而加大执法力度的手段不外乎增加执法时间、执法人员、多配备执法设施，这就会大大提高执法成本。经常采取的所谓集中整治，属短期行为，违法行为往往一时得到遏制，时间一过即死灰复燃，效果有限。而且，超载的集中整治不能和治安严打相比，后者由于处罚大都是刑事处罚，一次集中整治可以使相当长的一段时间有效，而在现有的法规环境下，货车超载处罚太轻（相对于带来的利益），处罚较重又面临着执行不下去，只要集中整治一停立刻就会复燃，而长时间足够的执法力度增加的成本又太高，根本不现实。此外，我们还必须考虑执法中可能发生的腐败，考虑到遏制腐败的成本，执法成本还会更大。

其实，所谓长期足够的执法力度本身就是一个悖论。因为对一个普遍的违法超载超限行为而言，如果足够的执法力度短期能够起作用的话，本身就不需要长期存在，如果长期存在是必要的话，就证明他没有起到应有的效果。

四、不改变税费制度的前提下，治理超载需要立法增大违法成本，但立法增大违法成本是有限度的，一定时期来看是不可能实现。

显然，在增大执法力度成本太高的情况下，就需要立法增大违法成本。如果违法成本足够大，超载自然可以减少。但是货物运输业十车九超，它在本质上不过是运输从业者冒一定从业人员认为可以接受的生命风险，以劳动换取稍好一点的生活报酬。用历史学者吴思创造的词汇来概括，超载博取的只是“血酬”。虽然于法不容，于情于理却难以厚非，在法律上加重超载的处罚是有限度的，处罚过重也是不能被大家接受的。

以目前业内讨论建议的加重惩罚的措施而言，很多措施可能只是交通行业部门一相情愿，如果考虑其后果及连带反应，就不具备操作性。单就吊销驾驶执照、取消执业资格为例，如何解决大量只有单一驾驶就业技能的驾驶员吊销驾证以后的就业出路，就是一个很大的难题，更何况它没有堵住受利益驱使而来的后来者，事实上造成效果不彰。2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》对机动车超载加大了处罚力度，增加了超载的违法成本，但相对于超载收益，该处罚力度仍然不够。从货车超载如此严重的今天出台的法律，其处罚力度仍然不够就可看出，单靠立法来加重处罚使超载超限无利可图，现在来看是不现实的。

五、现有相关法律法规、政策可操作性不强，有些甚至相互矛盾相互牵制，将使得目前治理手段最终失去作用。

1、目前超载超限治理的主要法律依据，一是《道路交通安全法》第九十二条的规定，二是《公路法》第七十六条的规定。前者相对于违法收益处罚太低，后者处罚虽重，但现实往往是司机无钱可罚，而且该规定太粗，有关的配套条例细则也含含糊糊，在全社会法律意识逐步增强的今天，容易产生法律纠纷，执法部门只有睁眼闭眼或干瞪眼。

2、超载超限虽然概念不同，实际上只不过是同一个违法行为从不同角度来说而已，本来就密不可分，现在却分别由不同的法律来规范，有不同的执法主体，执行起来容易造成矛盾，也容易造成重复执法。另一方面，公安交警相对于路政人员有较多的执法权力和手段，更容易执法，但超载超限行为更多是给道路带来损害，对道路的完好程度负责的是公路管理部门，这就造成两个部门之间的责任和权力的不平衡，直接影响超载超限执法。

3、为了保持人民生产生活的稳定，有关部门出台了一些例外规定，诸如鲜活食品的运输车辆不许检查等，还有一些特权车辆，客观上造成相当部分车辆允许超载的局面。

4、根据《道路交通安全法》规定，除了人民警察，“任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆。”很显然，该规定客观上使在高速公路上按照常规实施超限检查已遭遇法律障隘，而高速公路上的车辆恰恰是超载超限最严重的。

5、过去几年的超载超限检查执法中，经常遇到驾驶员集体采取短期或临时停驶的应对情况，要么造成主要公路严重长时间堵塞，要么造成短期物价波动，给正常社会生产生活造成严重影响，结果使得治理不得不停止，对此，这次治理行动仍没有相应的解决办法。

六、国外、省内外的治理实践表明，治理超载运输必须以经济手段为主，执法手段和必要的宣传教育手段为辅方能奏效。

从去年开始，江苏、河南开始探索采用计重收取高速公路通行费的办法：该办法的基本原则是不超载情况下通行费与载重量成比例收取，超载部分加倍收费。该办法实现了经济手段与行政执法手段的结合。由于准备充分，宣传到位，实现计重收费的高速公路，超载已经显著下降。

与国外、特别是发达国家对比，我国的车辆超载和安全事故严重得多。这和国外的法律法规比我们严格，车辆规费上普遍采用燃油税或轮胎税有关。

国外、省内外的治理实践表明，在市场经济条件下，治超必须顺应经济规律，以经济手段为主，执法手段和必要的宣传教育手段为辅，才能达到较好的效果。

为此，我们建议：

1、尽快推出公路计重收费法规和实施细则，在全国范围内推行计重收费。

2、养路费改革已经酝酿多年，应该配合超限超载的治理，加速相应改革措施的出台。

3、考虑赋于公路路政部门超限超载治理主要执法主体的法律地位；这样才能和交警有效配合，形成全国范围公路超限超载治理的网络实体。