以人为本迅速解决济南出租和公交多头管理问题

一、关于出租车运输

作为一个省政协委员，我接待了多起济南市出租车司机的来访。他们反映的问题集中起来主要是济南市出租车的多头管理问题。

济南市的出租客运按照市政府1998年修定的《济南市出租汽车客运管理办法》的规定，“济南市客运出租行业由市公用事业局和市交通局负责管理。其中，在市区(城市道路范围)经营客运出租业务的，由市公用事业局主管，具体管理工作由济南市城市客运管理处负责，在公路上经营客运出租业务的，仍由市交通局主管”。《济南市城市客运出租汽车管理条例(征求意见稿)》在出租客运管理上仍沿用了两个部门分割管理的办法，规定“市市政公用事业局、市交通局按照各自职责承担客运出租汽车的行业管理工作。市市政公用事业局负责城市道路营运的客运出租汽车管理，市交通局负责跨行公路营运的客运出租汽车管理”。

这种部门分割的管理体制明显是不合理的。因为，⑴ 作为一种交通工具，尤其是以营运为主的出租车，必须服从国家交通主管部门的管理，因此，按交通法律法规的规定，就必须办理《中华人民共和国道路运输经营许可证》。而上述《办法》和《条例》是乎开了个“特区”，“在市区(城市道路范围)经营客运出租业务的”，就可以不用交通部门主管了。这就好像国家规定只要搞房地产开发必须服从国家建筑主管部门管理，现在通过一个《办法》和《条例》来规定：在物流园区或其他地方，搞房地产开发经营由交通部门来管理一样的不合理；⑵ 实际上，出租车完全“在市区(城市道路范围)经营客运出租业务”可能吗？总不能一个乘客提出要到机场、要到淄博，司机不愿意，说：“不行，我这个车不能上公路、走出济南二环”的吧。因此，出租车不可避免要跨行公路经营。按照上述《办法》和《条例》，也必须营运证。⑶《中华人民共和国道路运输经营许可证》是全国统一的，办了此证后，它不仅可进行营运，而且可以通行全国。因此，市内四区的客运出租公司均在交通部门办理了《中华人民共和国道路运输经营许可证》。所以，实际效果是：由于两家管理的规定，造成了，经营者办了《中华人民共和国道路运输经营许可证》还不够，还必须再到济南市城市客运管理处办理相关手续，交纳相关费用。经营者在公用和交通两个部门重复审批、重复办证、重复培训、重复收费、重复审验，明显加重了经营者的负担，损害了客运经营者利益。由于我们的强行规定，加重了人民的负担，损害了人民的利益。试问，这和“阳光政府”、“责任政府”、“以人为本”的理念吻合吗？！。以胡锦涛为核心的党中央一再提醒我们的政府和政府领导，要心为民所想，情为民所系，权为民所用，利为民所谋。这么明显又明显的问题，难道到今天还不应改进吗？！

二、关于公交车运输

如果说出租车问题的投诉主要是出租车司机，则关于公交问题的投诉就不仅有班车、公交车的司乘人员，还有众多的乘客。（加媒体）

班车司乘人员说，我们本来就惨淡经营，维持着我们微薄的工资，现在公交车突然也来经营我们的线路，他们享受城市交通的很多优惠，又可以多设站点上下乘客，我们则不仅没有这些优惠条件，还要“车进站、人到点”，这不是公平竞争，是夺我们的饭碗，要我们的命。公交车司乘人员说，这是人民的需要，上级的规定，我们只是服从安排，我们有什么不对。乘客则不管这一些，他所感受到的则只是，两边打架，他们乘不上车了，所以，怨气冲天。跑来对我说：你们政协委员管不管？政府管不管？

事情确实如此，当事三方都没有错。因为，目前济南市道路客运由交通、公用两个部门管理，这种部门分割、地域分割的管理体制随着济南城市化进程的深入、城区的不断扩大，已明显不适应道路客运市场快速发展的要求，成为影响我市道路运输和经济社会发展的体制性障碍。所以，错在体制！。但这个体制是政府定的，政府没有及时调整体制，使生产力的发展适应生产关系，所以，是政府失职，错在政府。

明明错在政府，但政府偏偏不认错。它不是以纠错、改错的姿态来听取意见、改正错误，而是以“协调”理念，领导的身份来调查、处理。既然是以这种方式来处理，那就是靠地位，靠文件压，靠“服从”胁迫，作局部处理。把矛盾捂起来，得过且过再说。

仔细分析城市公交多头管理的弊病，有以下几个方面：

1、阻碍城市化步伐，不利于建设现代化省会城市目标的实现。现在济南市现代化建设进入了一个新的阶段。现代化的城市需要快捷流畅的旅客运输系统。这就必然要求做好各种形式道路客运的有效衔接与配合，使各种客运形式有机地结合起来，实现交通资源的优化配置。济南市目前这种基本以二环路为界，以城市道路和公路来划分两个部门管理职能的体制，割断了城乡各种形式客运的联系，影响了客运网络的形成，远远不能满足济南城市化发展进程的需要。长清县改区以及大学城的规划实施、东部新区的建设，使这种分割管理的体制显得更为不合理。

2、削弱了政府调控能力，影响了政府的形象。人为的分割管理，使得本来完全可以由一个部门、一班人马行使的职能由两家甚至多家行使，造成人力、物力、财力的严重浪费。管理部门之间职能交叉，各自为政，特别是审批职能的重复设置，给全市道路客运能力的总量控制带来很大麻烦。例如，随着城市范围的扩大，跨行公路的公交线路和车辆越来越多，由于这些线路很多与原经交通部门审批的线路大致相同，运力超出了实际需求，而有些冷辟线路则没有客车运营。目前，全市重复设置的市郊客运线路已达31条，并且基本上集中在客源较好的线路上。这种管理体制，破坏了道路客运市场的整体性，削弱了政府的宏观调控能力，降低了行政效率，在一定程度上损害了政府的形象和声誉。

3、影响和谐济南、和谐山东的建设。公交车辆以享受财政补贴等优惠政策，不缴纳交通规费等低成本优势，与班车客运企业展开不平等竞争。同一线路公交司乘人员与班车司乘人员互相围攻的现象时有发生，2003年12月5日，公交公司116路公交车在越过邢村立交桥时与同线路运营的历城区客运公司职工发生冲突，双方对峙了7天，造成了交通堵塞及一系列不安定因素，当地公安部门也不得不派出了警力防止事态恶化。这个事件，仅是其中一个典型的案例，还有集体上访的，社会反响都很强烈。这不仅影响和谐济南、和谐山东的建设，在信息化时代，这些事件的广泛转播，也十分不利于济南和山东的“和谐”形象。据我了解，济南市的招商引资落后于其它东部省会城市，就有这个因素。

据调查，2002年，济南市委、市政府在群众和人大代表、政协委员的呼吁下，曾有过改革道路客运管理体制的想法。市领导曾对部分市政协委员提出的关于改革道路客运管理体制的提案做出批示，要求市体改办、交通局、公用事业局联合进行调研，拿出改革方案。省交通厅对此高度重视，在给市政府发的《关于对济南市道路客运管理体制改革意见的函》中明确表示，如能改革，省交通厅将在客运场站建设等方面给予济南大力支持。但在个别部门领导的作梗下，这次很好的改革设想还是流产了。

三、为此，我建议：

1、省委、省府鉴于济南市在全省的特殊地位，过问这件事，并责成有关部门，尤其是省发改委、省经贸委、省建设厅和省交通厅，给与济南市“一城一交”的改革给与各方面的大力支持。

2、济南市政府应该充分认识解决这个体制性障碍对促进济南市省会经济发展的重要意义和深远影响。花大力气、着力加以解决，在全国树立一个崭新的形象。

3、关于具体解决的方案，我认为有以下三种选择：

⑴ 顺势而为，一步到位地解决。那就是成立济南市交通委员会（目前，青岛市已采用这种模式）。以现有的济南市交通局为基础，扩展空港、航港、铁路和管道运输的行业管理职能。不管你是哪个级别的，不管你是天上飞的、水上跑的还是地上、地下走的，只要是发生在济南市范围内的交通运输行为，我都实施行业管理职能。这就是大交通管理。根据发达国家发展的经验，这是交通管理的最终趋势。因为，只有这样才能最有效地整合交通资源，获取最大的发展红利，服务社会、发展自我，以安全、高效、便捷、环保的现代化交通为社会经济的发展提供支撑。

⑵ 道路客运管理职能由交通部门统一行使，即将出租车和公交客运管理职能划归交通部门，交通部门对公交企业实行行业管理。现有的市政公用事业局所属城市公共客运管理处整个建制划归市交通局，其建制级别和经费来源不变。

⑶ 以方案⑵为基础，在国家对交通、建设部门关于公交客运管理职责未做调整的情况下，市交通局加挂公交客运管理局的牌子。一个机构，一套班子，一个口对上级交通和建设两个部门。

4、方案1是最理想的方式，包括青岛市在内的一些省市已经实施。不过这种方式的改革牵涉到济南市权限不能作主的一些部门和邻域，所以有一定难度，而且需要相当的时间。方案⑵、⑶则只要在省委省府的支持下，济南市政府完全有能力迅速解决。方案⑶的最大特点是市交通局加挂市公共交通管理局牌子，一个机构、一个班子，可以一个口对国家和省交通、建设两个部门。这样既实现了道路客运管理一体化，又缩减了因职责调整所产生矛盾的尖锐性。这种体制运做起来是可行的。因此，我认为按方案⑶→⑵→⑴→的顺序逐步实施，比较稳妥和可行。

我相信，按照这样的改革和调整后，交通部门可在全市范围内对道路客运分工进行科学合理的划分。市区以内以公交和出租客运为主；市区与各县(市)区之间减少班车客运，为公交车辆创造更广的营运范围和更好的经营条件，逐步发展到以公共客运为主，实现“乡镇交通公交化”；与兄弟城市之间以及跨省客运仍以班车客运为主。积极实施交通部和省政府批准的《济南公路运输主枢纽总体布局规划》中客运站系统的建设规划，加快市区西部段店客运站和东部甸柳庄客运站的建设，充分发挥市区南部英雄山客运站的作用，搞好公交客运与班车客运的衔接，分散长途汽车总站的客流，减轻市内交通压力。逐步建成以市区为中心，乡镇为结点，干支相联，长短结合，辐射全省和周边城市的客运网络。对出租客运的管理，在在全市范围统一规划、统一政策、统一法规，控制规模，优化车辆技术构成，提高行业文明程度。从而实现各种形式客运的合理布局和衔接，提高行业整体功能和效率。这种体制，还有利改变目前体制不顺、投资不畅的问题，有于争取国家和省交通部门对济南市交通基础设施建设的投资，也有利于实现投资主体多元化。

注：提案者建议，本题案的承办单位：济南市政府、省交通厅、省建设厅