关于建立常设性危机管理协调机构的建议

2003年发生的SARS事件证明，建立常设性危机管理综合性协调机构，已经成为政府必须认真对待的重要问题。

长期以来，我国的灾害管理体制实行单一灾种为主管部门管理的模式。各涉灾部门自成系统，各自为战。当重大灾害发生时，政府成立非常设领导指挥机构，负责指挥抢险救灾。这种管理体制，虽然在长期的防灾减灾管理中发挥了一定作用，但存在着一些不容忽视、亟待改进的问题。主要是：缺少政府直接领导的常设的专门的防灾减灾综合管理机构：缺少综合性的防灾减灾应急处置技术系统；缺少应急救灾的统一命令原则和一元化领导原则，不利于部门协调和救灾决策的贯彻实施，直接影响救灾实效；缺少防灾减灾救灾系统思想指导，资源不能共享，信息难以沟通，指挥系统重复建设，不利于灾害的全过程综合管理，难以突出预防为主的工作方针，始终处于被动救灾的境况。

国外自上个世纪七十年代以来，不少发达或发展中国家已经先后成立了涉及国家公共安全的防灾减灾综合管理机构和应急事务处置机构。如美国成立了“联邦紧急事务管理总署"，下设减免灾局、抢险应变与复原局、行动支援局等7个局以及10个地区分部；日本各级政府均设有“防灾会议’’(灾时自动转为灾害对策本部)，并下设防灾中心；俄罗斯成立了“国家紧急事务和消除自然灾害后果部“；韩国成立了“防灾对策本部’’；孟加拉国成立了“国家灾害管理部”等。美国通过立法，将紧急事务定义为：任何危及国家安全、危害公共安全和社会秩序、威胁公民生命和财产安全，并有可能造成严重后果，需要立即予以处置的事件。主要包括：自然灾害，诸如地震、风灾、火灾、水旱灾、火山喷发等；技术灾害，如核事故、危险品泄漏等；人为灾害，如火灾、交通事故、恐怖事件等。这些国家的灾害综合管理体制和应急处置机构建设即公共安全管理体制建设，为我国的公共安全管理体制建设提供了参照。

目前，北京市、青岛市人民政府在认真汲取SARS事件教训的基础上，参照先进国家经验和做法，正在酝酿建立专门的综合性的社会公共安全应急管理体制和应急处置技术系统。山东作为一个经济、人口大省，应尽早考虑并解决好这一问题。为此，我建议：

一、省政府设置专门的政府职能部门或权威机构，如“防灾减灾综合管理机构”负责防灾减灾的组织和协调指挥工作；

二、授予“防灾减灾综合管理机构”广泛的权力，并提供可靠的资金保障；

三、根据灾害的种类、规模、发展趋势和社会影响程度等划分灾害等级，并规定由相应级别的“防灾减灾综合管理机构”来实施防灾救灾；

四、“防灾减灾综合管理机构”行使领导机构防灾减灾的经常性管理职能，贯彻领导机构应急决策，实施应急指挥、调度；

五、委托“防灾减灾综合管理机构”在灾害管理方面进行立法，制定规划、规范、标准、应急预案，开展危险性分析、预测预防、救援技术研究，建有完善的信息、通信、预测系统；并经常开展全民防灾教育；

六、“防灾减灾综合管理机构”应垂直管理，以便协调统一各涉灾部门的行动，工作程序明确，实行系统的全过程综合管理。

七、“防灾减灾综合管理机构”要着重抓好建设“应急处置技术系统（以下简称“系统”）工作。“系统”以地理信息系统(GIS)为技术平台，建立全省①城市基础设施数据库，包括城市公用交通网络、城市公用给排水、供电、供气、供暖、通信等生命线工程设施及管理网络等；②灾害基本信息数据库，包括气象灾害、地质灾害、地震灾害、水旱灾害、海洋灾害、农林病虫害以及重大火灾、突发性疫病灾害等基本信息；③应急救援能力数据库，包括消防、医疗、救灾物资储备等救援能力分布的有关信息；④应急指挥辅助决策系统，即以各个数据库信息为基和依据，建立对各灾种的灾害预测与灾情趋势判定计算机辅助决策系统、应急指挥通信系统和灾害图像实时传输系统等。

八、“系统”应成为各涉灾部门共享资源，避免重复投资建设，也可以为省政府应对各种灾害和突发性危机事件提供比较全面详实的信息依据，使政府应急指挥决策建立在更加全面科学、更加具有应急反应能力和更加系统化的基础之上。