青岛交通规划设计院特邀顾问  研究员  许云飞

一、搞清楚概念

1、什么是管理

管理是指在特定的环境条件下，政府、组织（如企业、事业的权力管理部门）以人为中心通过计划、组织、指挥、协调、控制及创新等手段，对组织所拥有的人力、物力、财力、信息等资源进行有效的决策、计划、组织、领导、控制，以期高效的达到既定组织目标的过程

管理体系，是管理制度的总称，而管理制度是对一定的管理机制、管理原则、管理方法以及管理机构设置的规范。

2、什么是治理

关于治理的定义，全球治理委员会于1995年作出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。

治理有四个特征：

（1）治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；

（2）治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；

（3）治理同时涉及公、私部门；

（4）治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用  。

由此定义可以认为：治理是政府通过某些途径（如利用社会和民间力量，利用文化传统和道德行为规范等）用以调节政府行为的体制和机制。

3、什么是治理体系

治理，或者指某一个治理行为和过程，或者泛指所有的治理行为和过程。

治理体系，则是指各种各样有着内在联系的治理行为和过程的集合；治理，只有形成体系后，才能发生规模效应、协同效应、正反馈效应，从而产生全方位的、持久的、高效的治理效果。

4、什么是治理能力

能力，意指达到某种目的、目标的“本事”。

能力，有先天的，有后天的；具备能力的既有有生命的，如人、动物；也有没有生命的，如风能、太阳能。

治理能力，指的是解决现有管理体制、机制和规章制度出现重叠、冲突时的能力，在相互竞争的利益之间需要调解时发挥作用能力，合理、合法、科学、快速、高效处理违规、违法、违纪事件的能力。

5、什么是“治理体系治理能力现代化”

现代化，是表述当今先进水平的名词。综合这几十年的相关研究，可以认为：

“基本实现现代化”，是指21世纪中叶世界上中等发达国家的平均水平，可以用1998年世界上发达国家的平均水平来近似考量。

“（完全）现代化”，是指现在世界上发达国家的平均水平。

依据我的测算，青岛交通现在已经基本实现现代化。因此，对青岛交通来説，习主席提出的“治理体系治理能力现代化”目标，不应该还是“21世纪中叶世界上中等发达国家交通的平均水平”，而应该是现在世界上发达国家交通状态的平均水平，也是交通发展现在世界上的领先水平。

由上述推理可以得出：青岛交通治理体系治理能力现代化的目标，是当今世界发达国家治理体系治理能力的平均水平。

二、治理和管理两者的区别

质言之，治理比管理牵涉面更多，范围更广，功能更强，效果更好。

管理，是政府行为、行政行为，而治理，除了政府行为和行政行为以外，还包含非政府、非行政行为；治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序 。治理是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也不一定非得依靠国家的强制力量来实现。

从本质上看，管理的权威主要来自政府，而治理虽然需要权威，但这个权威并不为政府所垄断。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。管理的权力运行是自上而下的，治理则是一个上下互动的过程。政府、非政府组织以及各种私人机构，主要通过合作、协商、伙伴关系，通过共同目标处理公共事务。因此，社会力量也可以通过正常途径，自下而上地对政府施加影响。

譬如雄踞世界第一的日本东京湾区的建设和发展，虽然牵涉到东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县等“一都三县”，包括若干大城市和中小城市，面积13562平方公里，常住人口为3800万人。但自始至终都没有一个政府机构来统筹规划和管理湾区的开发，而是由事务局设置在横滨市的、由日本政府国土交通省关东地方整备局港湾空港部牵头、东京湾所有的地方政府一起参加的“东京湾港湾联协推进协议会”来管理整个东京湾区的开发。同时参加相应开发管理的还有以由各海运公司和港区开发公司、沿港工厂企业共同参与的“东京都港湾振兴协会”。

这个经验对我们山东海港整合和发展、渤海湾区和黄河流域的开发建设，都具有借鉴意义。

从本意上看，治理的宗旨是服务。这一点和社会主义政府管理的“初心”是一致的。因此，在治理的运行机制中，政府绝不能缺位，必须到位履行管理职责。但是，必须改革原有的管理理念，认清与传统政府管理的区别，认清并认真履行政府在治理体系和治理能力现代化建设中的地位和作用，不要动辄越位。

按照这样一种思路，在治理体系和治理能力现代化建设中，政府的职责应该有以下的改革：

（1）着力于制度供给。政府所提供的有关制度，决定着社会力量能否进入、怎样进入公共事务治理领域，并且对其他治理主体进行必要的资格审查和行为规范；

（2）着力于政策激励。即使政府主动开放某些公共事务治理领域，但社会力量往往会等待观望，尤其是对公共物品的生产，需要政府在行政、经济等方面采取相应的鼓励和引导措施。；

（3）着力于外部约束。公共事务治理也需要“裁判员”，政府应依据法律和规章制度，对其他治理主体的行为进行监督、仲裁甚至惩罚 。

三、治理和管理两者的联系

治理和管理都属上层建筑范畴，是生产关系的具体体现。因此，治理和管理都是产生于生产力发展的需要，离开了生产力的存在和发展，治理和管理就不可能存在和发展。现在青岛交通系统提出交通治理体系治理能力现代化，正是因为生产力在国内外环境和高新科技的托举下，青岛的交通大踏步地迈进在现代化的大道上。因此，属于生产关系的治理体系也必须和其适应，实现现代化，否则就会阻碍生产力的发展，阻碍社会的进步、经济的繁荣。

譬如，青岛的公路、国省道，现在无论是建设设施设备、建设方法、手段和建设速度、质量都基本实现了现代化，但是青岛公路的养护，既没有现代化的养护企业，也没有现代化的养护设备设施，更没有具备现代化素质的养护人员进行养护。因此，就严重地阻滞了青岛公路的高质量发展。

又譬如，青岛城市交通拥堵的治理，由于既缺乏现代化的管理体系，又缺乏能够协调、调和各种管理体制、机制矛盾的现代化治理体系，所以城市拥堵的改善的效率不高、效果不佳。

四、交通系统的“治理”包含哪些内容

1、完善现有的管理体制、机制

（1）解决现有交通管理制度中出现重叠、冲突的问题；

（2）解决现有交通管理制度中出现因利益引起的纷争问题；

（3）解决因为集中执法改革出现的诸多执法的问题；

（4）解决公路养护如何适应现代化公路发展的问题；

（5）解决和完善交通部门资金紧缺和融资难的问题；

（6）解决如何消除交通建设和土地资源紧缺的矛盾；

（7）解决如何消除交通建设和中高端人才紧缺的问题；

（8）如何完善交通行业防腐创廉、治理以权谋私的制度；

（9）完善其他需要完善的管理体制和运作机制；

2、解决交通执法中存在的的问题

（1）乱设卡；

（2）乱收费；

（3）有章不循；

（4）有法不依；

（5）以波浪式的“运动”替代持续严格的治理；

（6）粗暴执法、不文明执法；

（7）徇私枉法；

（8）执法设备设施不先进；

（9）执法手段不现代化。

五、如何推进青岛交通治理体系和治理能力现代化

1、深入学习领会习主席的讲话

学习习近平有关讲话和相关文件，领会精神，明瞭推进青岛交通治理体系现代化的背景、必要性、紧迫性；

2、搞明白治理和管理的区别

懂得治理体系的强大功能在于，不仅能够完善我们这多年来建立起来的中国特色社会主义管理体系和制度，而且能够利用社会力量和中国国传统文化、道德力量、社会主义价值观力量，共同解决管理体制机制和管理过程中的问题、难题。因此，要做到该放的就放，该收的就收，既不缺位，也不越位。

3、树立现代化的治理理念

首先，树立以人为本和为人民服务的价值观；其次，以建成“世界领先、人民满意、有效支撑”的青岛交通强市为奋斗目标；第三，依靠党的坚强领导、依靠群众的创造力和监督力、依靠高新科技的先进生产力，争取经过3-5年的努力奋斗，初步建成一套系统完备、科学规范、运行有效的交通治理体系，实现青岛交通治理体系治理能力的现代化。

4、明确实现治理体系现代化的思路

（1）研究、讨论，确定青岛交通治理体系的架构及其各部分、各层次的内容和运行机制；

（2）针对青岛交通治理体系的架构、内容，依据现有的组织架构和运行机制，对治理体系的建立工作进行分工，并确定完成任务时间和检查、监督办法；

（3）在适当的时候进行综合、形成初步体系；

（4）试运行一年。试运行期间，不断地总结、调整；

（5）在总结完善的基础上，形成正式的“青岛市交通现代化治理体系”，经人大批准，作为青岛市法规文件贯彻执行。

5、扎实推进青岛交通治理能力现代化

（1）了解国际上发达国家交通治理能力现代化状态；

（2）深入调研青岛交通治理能力现状；

（3）在了解发达国家交通治理的理论理念、设备设施、工具、手段、方法的基础上，依据社会主义中国的性质差异和实际情况，对照青岛交通治理能力存在的不足和问题，提出推进青岛交通治理能力现代化的举措和具体项目。

（4）细化项目和举措，下发各有关部门进行深入的研究；

（5）依据研究结果，推进具体实施。争取3-5年的时间，实现青岛交通治理能力的基本现代化。