黄河以北山东段运河

的开发治理

研究

 

 

山东省交通科学研究所    研究员：许云飞

山东省交通厅港航局  高级经济师：张嘉莉

1                   概述

1.1           现状

山东京杭运河黄河以北段流经聊城、德州两个地级市，由聊城的张秋镇至临清的小东运河和临清至德州段的漳卫运河组成，属海河水系。

京杭运河山东黄河以北段的古运河河道目前可分成八段，第一段从张秋到周店，长36．2公里，现在作为排水河道，山东、河南两省协议白露河由张秋闸放水20立方米／秒，经古运河进入徒骇河，所以目前过水能力在10～40立方米／秒之间；第二段，周店至四河头，长17公里，现借用为位山灌区二干渠；第三段，四河头至辛闸段，长11．8公里，担负聊城市区排水和位山灌区二干渠小运河分干渠功能；第四段，辛闸至马颊河，长14公里，未加利用，维持原貌；第五段，马颊河至京杭运河辛庄闸，长31公里,为临清市的引马干渠和引黄分干渠；第六段，京杭运河至卫运河段，长15公里，是临清市头闸口杨水站引卫运河水的一条干渠。河道情况基本能维持6级航道水平。第七段第八两段在德州境内，第七段，临清至四女寺108公里，称卫运河。第八段，四女寺至第三店，长45公里，为南运河的一段，其中的四女寺到德州段是一条多弯曲的航道，在20余公里中即有大弯道十多处，“九望德州”’即由此而来。地处德州的卫运河和南运河，现在的河道基本保持在三级航道，跨河建筑也基本符合要求，四女士船闸也是按三级标准建造的。只是在武城县老县城北的祝官屯船闸仅达到五级标准。总之，山东京杭运河的聊城段，大部分已成为位山灌区的干渠，水资源可以但航道较窄，临清和德州段的卫运河、南运河则是航道可以，但水资源不行，就是有水，污染也很厉害。

    解放前，京杭运河山东黄河以北段，只有临清和德州有比较大一点的码头。新中国成立后，国家多次拨款修建沿河各港口、码头，卫运河段计有临清、油坊、渡口、武城、甲马营、郑口、故城、四女寺、德州等。其中的德州港岸线长700米，装卸码头五座，有吊车、皮带机和铲车，货场面积4．9万平方米。铁路专线674米，该港口现在为德州市汽运公司的仓储所在地。临清港岸线长400米，建有装卸码头四座，但港区无储货仓库。临清港现在已经荒废。

1．2京杭运河的交通区位

     以西欧著名港城鹿特丹为西端，以我国东部沿海港口连云港、日照港、青岛港、天津港和上海港为东端桥头堡群的亚欧大陆桥已经成了横贯我国和亚欧两大洲的巨大经济聚集带。京杭运河沟通海河、黄河、淮河、长江、钱塘江五大水系，流经河北、山东、江苏、浙江、北京、天津六省市，因此，京杭运河沿线无可置疑地成为该陆桥经济区的子系统。它面向极具增长潜力的亚太地区，处于环渤海经济圈，长江流域经济带和陆桥经济带三大重点开发地带的结合部。这一独特的区位优势，有利于参与国际、国内经济竞争，有利于广泛参与国际国内间的经济技术合作，有利于在建立国内统一大市场的过程中，发展区际经济联系，跻身沿桥及长江经济带的经济分工与合作体系。亚欧大陆桥和京杭大运河衔接后，京杭运河既是运输大通道，也是商品流通大通道，它将有力地促进亚欧经济资源的交换以及国内经济的融通，必然带来物流、人流、资金流、技术流、信息流的广泛交流。有助于我国开发大西北、打开中亚市场、进军欧洲市场。正因为这样，我国把京杭运河的开发建设列为。“三主一支持”中的一项重要内容。

“三主一支持”是在“七五”未提出的，“三主”是公路主干线、水运主通道，港航主枢纽，“一支持”’是支持保障系统。其中的水运主通道建设是按照我国生产力布局和水资源“T”型分布的特点，重点建设贯通东南沿海经济发达地区的海上运输大通道和主要通航河流的内河航道。总体布局规划是设置“两纵三横”5条水运主通道。具体包括沿海南北通道、京杭运河淮河通道、长江及其主要支流通道、西江及其主要支流通道和黑龙江松花江通道。主通道连接了17个省会和中心城市，24个开放城市，5个经济特区，共20条河流，总长1．5万公里。

总之，京杭运河不仅在我国，就是在世界的交通网络中也占有极其重要的战略地位。

2制约黄河以北山东段运河发展的主要原因

   既然京杭运河有那么重要的交通区位，为什么黄河以北山东段运河却不仅得不到发展反而衰退呢？原因众多，但主要的有以下几个：

2．1水资源匮乏

   该水网水源主要靠自然降雨及黄河引水。

50年代，当山东省水资源并不很缺、黄河以北山东段运河基本能维持木帆船的通航要求时，黄河以北山东段运河沿线的经济发展在山东和河北还是可以的，通航里程也达到历史较高水平。60年代以后，随着自然降雨量的急剧减少和工农业用水逐渐增多，普遍出现水源不足的情况。从此，航道水深难以维护，航运不仅无法满足工业社会生产连续性的需要，就连航运企业最后也因此转产或撤销。水资源匮乏是黄河以北山东段运河发展的主要制约因素。

2．2与黄河以南段运河无法接通

当京杭运河未被黄河割断时，黄河以北山东段运河是重要的中转和枢纽地带，不仅南来北往的物流熙熙攘攘，本地的土特产也借运河外运，有力地促进这一带的文明和繁华。如地处聊城市的临清曾有“小天津”的美誉。据《临清县志》记载：“铁道未通前，临清商业称盛一时者，籍助此河之力颇大”，清华之竹，焦作之煤，江浙之丝茶，东北之松木，京津之煤油、百货等，均由卫运河运入，而当地产品如小麦，棉花，皮货，竹器用品，丝织品、酱菜、腐乳等也由卫运河运出。自运河断航后，临清经济每况愈下，再难有“小天津”之盛世。所以，与黄河以南段无法直航是制约黄河以北山东段运河开发和沿线经济发展的又一主要因素。

2．3投入不足

探求运河两岸经济、文化几经兴衰的原因，除了客观因素外，就是对它的功能和潜力认识不足，因而对它的重视也不够。一个鲜明的对比就是与其它基础运输产业相比，多年投资实在太少，从而制约了黄河以北山东段运河的开发和发展。

就山东而言，1998、1999和2000年投入的公路建设资金超过450个亿。投入京杭运河的资金又有多少呢，投入到黄河以北段运河的建设资金更是微乎其微。作一种假设，如果这三年投入到京杭运河山东段的资金能达到30个亿，其对国民经济的拉动作用一点也不会亚于高速公路，而且就可持续发展和环保而言，后者的效益还要优于前者。

2．4管理体制没有理顺

首先是把一个完整的航道人为地分成了一段又一段的航道管理，弊端很多。因为京杭运河是一个主通道，现在从全国看它分属北京、天津、河北、山东、江苏、浙江管理，从山东看它分属德州、聊城、济宁、枣庄四市管理，这种管理型式在计划经济日渐退出，市场经济逐渐成为主导的情况下，对京杭运河开发的制约愈来愈大。

  其次是水利与交通的协同缺乏有效的机制。组成京杭运河的河水、河道、航道，是一个系统中密不可分的三大元素，但现状是：从全国看，京杭运河分属水利、交通两大部，从山东看，它又分属水利、交通两厅。虽然从总体上看，国家水利部和交通部，山东省水利厅和交通厅之间的关系还是可以的，但从协同论的角度观察，问题则相当严重，由此造成的损失不下数十亿元之多。若对两部、两厅的协同机制不进行研究和改进，势必成为黄河以北山东段运河开发治理的制约因素。

3黄河以北山东段运河开发治理的战略思考

3．1进行战略思考的背景

1、                  开发京杭运河黄河以北段国家有计划。国家计委基础产业司在我国“十五”综合交通体系发展规划（2000年7月）中有如下描述：”十五“期间，内河航运建设将改善内河航道里程3350公里，其中三级航道950公里，增加内河港口吞吐能力2000万吨；对京杭运河将按三级标准重点改善北段航道。由此可见，京杭运河的开发建设在。“十五”规划中是我国基础设施建设的重点工程。按三级标准重点改善京杭运河北段航道也被列入”十五”的议事日程。

 

2、        开发京杭运河黄河以北段山东省有计划。1997年8月6日，山东省政府批准了由中交水运规划设计院编制的《山东省内河航道及港口布局规划》。关于京杭运河的发展目标，《规划》述说：根据京杭运河全线规划，山东段的发展目标是：黄河以南发展成通航2000吨级船队的二级航道标准，与苏北运河保持一致；黄河以北将开通1000吨级驳船队的三级航道。”

 

 

3、南水北调东线工程即将正式动工。据交通部规划司水运规划处的有关同志介绍，京杭运河航道整治要结合国家”南水北调“工程建设适时进行。而根据北京市用水规划，2008年，“南水北调”工程要完工。由此可见，京杭运河黄河以北段的开发建设是指望有期了。

   3．2发展的战略目标

    黄河以北山东段运河开发治理的战略目标应该是：使黄河以北山东段运河沿线区域成为鲁北新的经济隆起带，成为山东省在21世纪社会经济发展新的增长点。

    从水利的视野看，使运河成为区域调水的通道，并在此基础上，使其和其它河流联成水网，实现黄河以北山东段运河沿运地区水网的引水、灌溉、防洪、排涝效能的有效综合开发。

    从航运的视野看，结合“南水北调”建设运河穿黄工程，整治、开挖聊城和德州境内的运输航道，实现京杭运河山东段全线贯通，并可直航江、浙，并通过宁波港出海。

从产业布局的视野看，对我省城市的规划建设和大型工矿企业的分布进行合理的调整，有意识地沿河进行配置，系统地对沿运地区的人文旅游资源进行综合开发，使黄河以北山东段运河沿线成为航运带、商贸带、经济带和文化产业带。

    3．3发展的总体思路

    开发黄河以北山东段运河的总体思路应该是：以南水北调东线工程为契机，以建设运河穿黄枢纽工程为突破口，尽快建立起航、港、路、站、镇综合配套的基础设施体系；以港航运输业为龙头，按照三、二、一的产业次序配套布局，河、堰、道综合开发，发展沿运枢纽城镇，分步实施，总体推进，逐步培植现代化农业、现代化工业、港航运输、商贸旅游四大产业，并实现由港航带先导，形成商贸带、继而达到经济隆起带的两大跨越。

    实现黄河以北山东段运河沿运地区跨世纪发展的宏伟目标，既要解放思想，抓注机遇，加快发展，又要坚持一切从实际出发，量力而行，尽力而为，遵循正确的指导方针，实施符合实际的发展战略。

    3．4战略部署

 吸取江苏等兄弟省市的经验，与国家南水北调和航道建设规划相对应，立足黄河以北山东段运河地区的实际，在开发步骤上，可作以下部署：

   2001-2010年期间，结合南水北调工程，加快运河穿黄枢纽、航道、船闸、港口及其配套的公路、城镇、工矿等沿运经济带基础设施建设，同时加强农、林、牧、鱼、矿产、旅游和人文等资源的开发，依据各地实际确立产业布局的思路，带动相关产业发展。初步构筑起港航基地、农业产业化基地、旅游基地及重要商品集散地的雏形，为黄河以北山东段运河沿运经济的整体腾飞奠定坚实的基础。

 2011一2020年期间，按照山东省的规划，山东在此期间将基本实现现代化，因此，本期间黄河以北山东段运河的开发重点是在完成京航运河穿黄工程、使我省京杭运河黄河以南和黄河以北两段在停运150多年后重新实现直航的基础上。继续完善港航基地、商贸基地、旅游基地、农业产业化基地，随着重要商品集散地的的形成，航运带向商贸带的转变将逐步完成，商贸带向经济隆起带的转变逐步成为重点。

   2021一2040年期间。这期间，京杭运河沿线的省市都将逐步实现现代化。所以，这期间公路已基本实现网络化、智能化、信息化，达到通道、通畅、通达。京杭运河的港航设施已经完善，船队也已经实现了大型化、标准化，航运带向商贸带的转变已经完成，所以这期间黄河以北山东段运河的发展重点是大力推进沿线经济的区域化。要积极参与淮海经济区、长江三角洲经济区、亚欧大陆桥经济带、亚奥大陆桥（图们江三角洲到澳洲）经济带的经济分工和协作。建立起结构合理、特色明显的产业体系，形成以运河为主轴，以航运为载体。以沿运重点乡镇和大、中、小型工矿企业为支撑，融城镇与农村为一体的、具有强大产业聚集度和转向扩散功能的开放型的经济隆起带和文化长廊。

    3．5主要战略举措

     3．5．1强化政府在黄河以北山东段运河开发中的作用

 在我国由计划经济向市场经济过渡的时候，我们提出强化政府在黄河以北山东段运河开发中的作用，可能会令一些人感到迷惑，然而，这是已被国外发展历史所证明的事实。黄河以北山东段运河的综合治理开发，事实上是一个以水为核心的自然资源利用和以区域为重点的经济开发的综合过程。因此，政府的作用是充分必要的。

 首先，要制定一系列中央性的和地方性的法律法规。使得发生任何纠纷都有法可依，而且政府的宏观调控体系也必须以一系列规范市场竞争和企业行为的法律、法规的实施为基础。其次是，不仅要强调立法，更要强调执法。法律若只是文字条框，就起不到约束和调节的作用，建立完善执法体系，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，是实现政府对黄河以北山东段运河综合治理开发宏观调控的根本保证。第三 ， 制订科学的流域规划。流域规划是合理开发利用水资源、航运资源，促进流域经济繁荣的重要的基础和前提，流域规划是一种政府行为，是一种政府干预流域经济发展的具体体现。由于流域规划涉及到流域经济发展的许多部门和许多地区的利益，彼此之间常发生这样或那样的矛盾和问题，因此，流域规划中必须正确地处理局部与全局、兴利与除害、远景与近景、干流与支流、上中下游地区等方面的关系，必须通过全面规划，统一安排，统筹兼顾，分别轻重缓急和先后的次序，进行具体安排。

      3．5．2改革管理体制理顺纵横关系

    美国和欧洲一些国家，对大型河流的管理都设有统一的管理机构。所不同的是，美国的密西西比河、田纳西河是实行流域性管理，苏联伏尔加河、西欧莱茵河、法国罗讷河，都实行航道性管理。依据目前京杭运河的实际情况，这两种管理方式似都可以。总之，京杭运河应该建立统一的管理机构，实行全河流域性的或河道性的统一经营管理，譬如组建中国京杭运河资源开发管理局。如果现在全线管理条件不成熟，可先成立京杭运河南段资源开发管理局，辖京杭运河黄河以南段。再退一步，可在山东、江苏、浙江三省先试行，成立鲁、苏、浙京杭运河资源开发管理局，对运河实行全河的统一规划、建设、使用和管理，使交通、水利、电力、灌溉、旅游等各行业的管理得以统一实施。作为国家一级的政府主管部门，行政上可隶属国家综合部门，也可挂在那一行业部门中。

    若现阶段这样做实在有困难，也可分两步走，即先把京杭运河涉及交通、水利部分的活动集中到省交通厅和省水利厅管理（与淮委、黄委、海河委的关系服从中央），两厅对京杭运河实施行业管理职能，即用信息掌握全行业，用法规管理全行业，用政策引导全行业。属交通的水路运政、港口行政、水上安全监督和船舶检验和航道（包括船闸）的建设、维护由省交通厅及其派出机构管理；属水利的防洪、排涝、水资源节制和灌溉由水利部门及其派出机构管理；航运、港口、船舶建造，旅游、水产养殖等等企业行为一律归地方管理。这样做基本保持了现行的管理体制，但一则必须明确这绝非京杭运河发展的长远之计，最终还是应该实现京杭运河全河系管理；二则应在国家计委和省计委建立专门机构，负责协调水利、交通等行业部门和各省、市地、县乡纵横两两个方向上的相互配合和协作，保证运河流经地各省、市地及县乡能及时交流信息，协商解决有关问题，同时加强省市县乡的上下贯通，保证有关政策措施的贯彻实施。

      3．5．3加大国家投资力度，建立多元化投资机制

1、         加大国家投资力度

 

  从当今世界上各国的江河综合治理开发模式来看，基本上都是“官资为主。民资为辅”。美国、德国等都是由国家拨款进行内河航道的建设。京杭运河，作为国家水运主通道：“两纵五横”中的：”一纵”，作为国家交通规划兰图中“三主一支持”的“一主”，国家交通主管部门有责任进行管理和投资开发，即便是港口码头，对主功能是为多个省服务的，国家也应该给予投资。这些年来。我国对京杭运河开发建设的投资算起来也是不少的。苏南运河、苏北运河、鲁中南运河等，随着运河整治的逐段北进，这种投资的态势应该继续保持。

  加大国家对开发京杭运河的投资力度，就应该有固定的资金来源。建议①从税收中挪出一块来，正式给我国的内河开发建设立户，建立内河开发建设、养护基金，从根本上解决内河河道和航运基础设施建设、养护费用等缺乏固定资金来源的问题。②应提供低息、无息，甚至贴息贷款，作为京杭运河综合开发的启动资金或资本金，只有启动资金或资本金充足了，才能使京杭运河的开发建设得到发展。③“以电养航”和“以水养航“都是可以考虑的建议，因为只需从电费或水费中增加1分钱，我国的内河发展资金就会充裕起来，俗话说得好，“众人拾柴火焰高”，积少成多。

 

  2、建立多元化投资机制

 

    目前中国的国情是建设的资金需求和提供这种资金的能力之间极不平衡，其根本原因是我国现在的劳动生产率太低。造成劳动生产率低的原因不仅仅是经济问题、管理问题，还是社会问题和政治问题。所以，决不能指望在短时间内完全得到解决。因此，解决京杭运河综合治理开发的资金问题，除了国家应该加大投资力度外，还必须广开财路，建立多元化的投资机制，形成全社会共同开发京杭运河的局面。京杭运河的开发建设除主河道、主航道和一些涉及全局的特殊港口的建设主要由国家投资外，其余的建设，无论是在港口建设上，还是在支航道建设和在沿河资源的开发上，都要积极鼓励和支持集体和个人。内资和外资一起上，借助外力加速发展。按照“共建、共有、共享、”的方针，本着谁投资谁所有，谁经营谁受益的原则，利用股份制、货主制引进外资，鼓励以个体联合或个体等方式筹建码头、仓储、船队等集疏运设施，充分利用社会上的资金，共同开发京杭运河，形成全方位密切合作，共同发展的格局。

在建立多元化投资机制中有一个问题要注意，那就是要把运河的航运开发和水资源、国土资源、旅游资源、矿产资源等结合起来进行，这样外资才能在短期内得到收益，对外元的资金才有吸弓力，投资的“元”才能多起了，而仅依靠航运的效益是不容易实现多元化投资机制的。

      3．5．4抓紧基础设施的建设

1、             “穿黄工程”

 

1855年6月9日，对京杭运河来讲这实在是一个难忘的日子。因为，正是这一天，黄河于河南省铜瓦厢决口，穿运河至鱼山，夺道大清河入海，从此：历经元、明、清的京杭运河被黄河分割为南北分段通航的局面。现在，使这条世界上最长的人工运河全线复航的历史性任务落到了我们这一代人的肩上。按照全国水运主通道布局规划，京杭运河长远发展目标是全线实现1000吨级驳船船队的通航标准。也就是说：不仅要“全线通航“，而且是全线能通航1000吨级的驳船船队，是三级航道。因此，京杭运河和黄河相交的交叉工程不仅是必须解决，而且是难度极大、投资不小的关键工程。

在解放后的运河治理工程中，为了保持黄运的连通，曾投巨资修建了宽12米、长120米、年通过能力达300万吨的国那里入黄闸。但结果是不仅没能使黄运通航，还成了黄河汛期的一个大隐患，为了防患于未然，只得炸掉。这一建一炸，浪费了1200余万元的资金，也买来了黄（河）运（河）不能平交。只能是立交的教训。

    黄（河）运（河）立交可以是京杭运河从黄河上空跨过去的“跨黄工程”。也可以是京杭运河从黄河底下穿过去的“穿黄工程”。两者比较，不难看到。“穿黄工程”更符合实际。这是因为：①跨黄需要有刚度足够的跨河钢梁，穿黄不存在这个问题；②跨黄受风、浪等外界的影响很大，穿黄不存在这个问题；③跨黄对黄河的防洪有不利影响，穿黄基本不会。

京杭运河“穿黄工程”可能会使一些人谈之色变，总认为让运河水从黄河底下穿过不成问题，要让船过去几乎是天方夜谭，决不可能。其实这只是一种偏见。首先，现在的黄河河床不仅比京杭运河的河床高，而且比两岸的地面也高出不少，按净空7米加水深3米计算，穿河航道的内部空间截面尺看，其施工难度和投入的资金决不会比地铁工程大。关于运河水漫灌穿黄航道的问题。通过穿黄航道两端建造隔离闸门等技术措施完全可以解决。总之，从工程技术角度上看，以我国现在的水平，“穿黄工程”完全有能力解决。从资金上看，作为国家主通道的一个重点工程，国家投资责无旁贷。记得当年上海的黄浦江隧道问题也是酝酿多年未果，然而在改革春风的催动下，思路一变，决心一下，几年后就建成通车，而且很快建成了第二条穿江隧道，现在又建成了观光隧道。由此可见，关键在决策者的决心。

 

2、航道

 

黄河以北山东段运河的航道建设，工作的重点放在“通”字上。即结合即将开始的南水北调河道走向，一次性地使航道建设达到3级标准。据了解，按南水北调计划，河道底宽46米，与3级航道标准的50米相差无几，在国务院的领导下，水利、交通两部应就此协商统一。跨河建筑和设施一定要符合航道的标准，节制闸、船闸一定要统一规划，在规划完全一致的基础上，协商互相承担的经费和工程项目，尽最大努力避免浪费和重复建设。

 

3、港口

 

如果把航道比作“树枝”，港口就是“绿叶”，必须有港口这个”绿叶”相辅，投巨资建成的航道才能发挥效益。因此，建设和完善港口设施是使黄河以北山东段运河开发治理的重要环节。这一段的港口建设，应该结合国家南水北调工程，以《山东省内河航道及港口布局规划》为依据，结合沿河各地区的实际情况先进行前期工作，再通过有关运作的程序科学认定。

 

4、防污工程

 

    京杭运河的防污工程包括水资源防污、大气防污、土地防污、噪声防污及人文防污，但是主要的是水资源防污。

污染的危害性有目共睹，防止京杭运河水质污染的必要性也早成共识，但治理污染的难度却是大的不得了。防治水污染难度大的原因，主要是地方保护主义。群众说：“污染不是天灾，而是人祸。既然是人祸，就能人治，关键就在治上。就看你领导是不是敢治，是不是真治。”因此，防治京杭运河水污染虽有技术上的问题，但主要是管理问题，主要是领导的问题，只要领导真抓实抓，防治水污染问题就一定能够解决。