关于治理超载超限的一点看法

 

杨显昌    周世猛   许云飞

 

 

【摘要】自6月20日开始的治超行动效果如何？怎样建立长效机制？如何才能真正治好？对这一系列大家关心的问题，本文作者从其工作实践出发进行了思考和分析，提出了一些看法。

【关键词】高速公路 治理超限超载

 

近年来，我国的公路交通运输得到了蓬勃发展，不但拉近了区域之间的距离，而且还促进了社会经济的繁荣。但是，在运输中货运车辆超载超限违章的日渐突出，由于它所造成的道路交通安全事故多发、对公路的严重破坏、造成环境污染以及造成运输市场恶性竞争等多个方面的严重危害，超载超限运输已经成为全社会一致公认的严重社会问题。

为了治理超载超限，几年来，全国各地在大大小小的范围内也或多或少地探索及采取了多种手段试图予以治理，但总体而言，长期治理效果十分有限。究其原因，笔者认为，是没有分析清楚产生这一问题的根本原因，因而采取的各种手段也都是治标不治本，行动一过就死灰复燃，甚至愈演愈烈。从去年下半年开始的华北五省联动，到今年全国范围内治理超载，从治理手段上看，如果不能尽快在养路费和道路通行费的征收方式上进行改革，情况将不可乐观。

如何才能彻底治理超载超限？下面，笔者想谈一点看法。

一、在我国当前的税费体制下，相对不超载而言，超载能够大量节省单位运输成本，这是当前车辆普遍超载的根本诱因，公路运输税费体制的不合理，是产生超载超限的根本原因。

货物的单位运输成本包括车辆折旧与维护费用、司机工资、燃油消耗以及税费。一般来讲，超载与不超载相比，货物的单位运输成本中前三项即使可以节省，也相对节省不大。对税费尤其是过路费的节省而言，由于我国目前普遍采用的是按照车型分类或核载吨位来征收养路费和过路费，其节省幅度相当惊人：

以一辆准载10吨的货车为例，当前普遍的装载情况是40吨，相当于4辆不超载车的运量。假定该车型养路费标准1500元/月，过路费征收标准参考广东省的收费标准，每行驶1公里收费1.35元（四类）。则其养路费每年节省1500*12*3=5.4万元，过路费每公里节省4.05元，如果每年行驶5万~10万公里，则过路费可节省20~40万元。两项合计平均每天节省700~1300元。从另一个角度，如果该车从北京载货到广州，行程2200公里，则一趟可节省过路费8800元。如此惊人的节省幅度，必然引诱司机冒险超载。

当然，我们还可以换一种比较方法，如果司机改由一个本身核载40吨的车辆合法运输而不是由4辆10吨的车合法运输，情况又怎样呢？

因为养路费是按照车辆标定吨位计征的，则其养路费每年节省1500*12*3=5.4万元不变。过路费每行驶1公里收费1.8元（五类）。过路费每公里节省0.45元，如果每年行驶5万~10万公里，则过路费可节省2.3~4.7万元。两项合计平均每天节省200~300元。从另一个角度，如果该车从北京载货到广州，行程2200公里，则一趟可节省过路费1100元。节省幅度同样引诱司机冒险超载，而且，上述测算没有考虑买大吨位车辆初期投入大大增加。

从以上的分析不难得出结论：在我国当前的税费体制下，相对不超载而言，超载能够大量节省单位运输成本，这是当前车辆普遍超载的根本诱因。而说我国当前的运输税费体制的不合理，是产生超载超限的根本原因，主要表现在两个方面：

1、公路税费与车辆运量关联度不大，从养路费的征收标准看，与车辆行使里程没有任何关联，从道路通行费的征收标准看，与实际运输量没有关联。由于车辆运量与车辆对道路的使用和损害程度相对应，也就是说不同车辆实际承担的税费与其对道路的使用和损害程度不成比例，违背了税收征收的公平性原则，在市场经济规律的调节作用下，必然造成运输从业人员及相关行业人员的行为扭曲，超载超限就是其表现之一；与其相关的汽车制造、改装行业所谓的“大吨小标”、“非法改装”等也是其表现之一。

2、公路通行费标准偏高。根据笔者对目前公路项目投资成本、公路通行能力、收费标准、收费年限等因素的初步分析，在假定公路能够达到正常交通量以及不考虑超载超限事实上大量逃费两个因素的前提下，现行公路通行费标准是偏高的，在市场经济条件下，它涉及到不同地区、不同行业经济利益主体之间特别是不同运输方式之间的博弈，由于公路运输客观上的某种程度的不可替代性和公路收费经营的垄断性，超载超限逃费实际上是对收费标准偏高的一种市场的修正行为。

 

二、在现有法律法规环境下，如果不能改变税费政策，只靠加大执法力度，超限执法成本过高，相对而言不可能持久。

当然，司机是否超载，不但取决于节省的费用，同时还取决于超载可能受到的处罚机会。如果一超载即会招到处罚，司机当然不可能也不会超载，但情况远不是如此。

在现有法律法规环境下，如果不能改变税费政策，要治理超载，显然只能加大执法力度，而加大执法力度的手段不外乎增加执法时间、执法人员、多配备执法设施。在超载成为一种运输行业普遍行为的情况下，要使超载不逃脱处罚或逃脱机会不多，足够的执法力度的成本太高。

比如短期增大执法力度，也就是我国经常采取的所谓集中整治，通过抽调人力和短时期投入大量时间，由于属短期行为，违法行为往往一时得到遏制，时间一过即死灰复燃，效果有限。而且，超载的集中整治不能和治安严打相比，后者由于处罚大都是刑事处罚，一次集中整治可以使相当长的一段时间有效，而在现有的法规环境下，货车超载处罚太轻（相对于带来的利益），处罚较重又面临着执行不下去，只要集中整治一停立刻就会复燃。

如果长时间增加执法力度，显然，必须配备足够的人员编制，增加执法场地、设施等，也就是建设永久性的车辆检测站并配备长期专职执法队伍。我们假定建设一个常设的超载超限检测站，并要保持其正常运转为例，估计一次性投入超过2000万元，配备人员估计需要70~100人，要保持正常运转，估计年运行费用高达500~1000万元，而如此高的费用，只能使超载遭到处罚的机会达到2%左右，最高也只能达到5%。而且，上述费用及处罚机会的测算是以所有司机都正常配合检查与处罚为前提的，而根据以往突击检查的实践以及现有法律法规的情况分析，情况远没有如此理想。以我们测算，除非超载遭到处罚的机会达到50%以上，否则对司机的威慑非常有限，也就是说，还是达不到足够的执法力度。显然，长时间足够的执法力度增加的成本太高。此外，任何执法行为要保证其正常发挥作用，我们还必须考虑执法中可能发生的腐败，考虑到遏制腐败的成本，这同样也是一笔较大的成本。

或者可以说，所谓长期足够的执法力度本身就是一个悖论。因为如果足够的执法力度短期能够起作用的话，本身就不需要长期存在，如果长期存在是必要的话，证明他没有起到应有的效果，特别是对一个普遍的违法超载超限行为而言。

 

三、不改变税费制度的前提下，治理超载需要立法增大违法成本，但立法增大违法成本是有限度的，一定时期来看是不可能实现。

很显然，在增大执法力度成本太高的情况下，治理超载需要立法增大违法成本，如果违法成本足够大，比如上升到刑事责任的处罚、或取消执业资格，正如“治安严打”可以一段时间内发挥作用一样，威慑力度足够，超载自然可以减少成为个别现象。而与几年前相比，之所以客车超载相对货车明显减少，一是客车超载处罚较重，二是加大执法力度相对成本不高。

但货物运输业十车九超，它在本质上不过是运输从业者冒一定从业人员认为可以接受的生命风险，以劳动换取稍好一点的生活报酬。用历史学者吴思创造的词汇来概括，超载博取的只是“血酬”。虽然于法不容，于情于理却难以厚非，尽管他也可能造成他人的伤亡，但毕竟机会相对客车而言较小，在法律上加重超载的处罚是有限度的，处罚过重也是不能被大家接受的。而客车如果超载，主要是拿他人（乘客）的生命安全冒险，在法律法规上加重处罚是可以接受的。

以目前业内讨论建议的加重惩罚的措施而言，很多措施可能只是交通行业部门一相情愿，如果考虑其后果及连带反应，就不具备操作性。单就吊销驾驶执照、取消执业资格为例，如何解决大量只有单一驾驶就业技能的驾驶员吊证以后的就业出路，就是一个很大的难题，更何况它没有堵住受利益驱使而来的后来者，事实上造成效果不彰。

2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》对机动车超载加大了处罚力度。该法规定，公路客运车辆载客超过额定乘员或者违反规定载货的，货运机动车超过核定载质量或者违反规定载客的，处200元至2000元不等的罚款，并扣留机动车至违法状态消除。对超载负有直接责任的运输单位主管人员，也要从严处罚。看来超载的违法成本有所增加，但相对于超载收益，该处罚力度作用不大，另一方面，在货车超载如此严重的今天出台的法律，其处罚力度也可以看出，要立法单靠加重处罚到足够使超载超限无利可图，一定时期内也是不可能不现实的。

 

四、现有相关法律法规、政策可操作性不强，有些甚至相互矛盾相互牵制，将使得目前治理手段最终失去作用。

以笔者的观察，即使在全国治理超载保持高压态势的当前，公路超载超限车并没有明显减少。从新闻报道出来的各地治理超限超载中出现的各种“猫捉老鼠”的情况来看，治理能否长期有效令人担忧。

1、目前超载超限治理的主要法律依据，一是根据“《道路交通安全法》第九十二条”的规定，“货运机动车超过核定载质量的，处二百元以上五百元以下罚款；超过核定载质量百分之三十或者违反规定载客的，处五百元以上二千元以下罚款。 ”“由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除。”二是《公路法》第七十六条的规定，“车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的，可以处以三万元以下的罚款”。前者相对于违法收益处罚太低；后者处罚虽重（相对违法收益实际也不重），但现实往往是司机无钱可罚，而且该规定太粗，有关的配套条例细则也较粗，在全社会的的法律意识逐步增强的今天，容易产生法律纠纷，执法部门只有睁眼闭眼或干瞪眼。

2、超载超限虽然概念不同，实际上大多数情况下只不过是同一个违法行为从不同角度来说而已，其本来就密不可分，现在却分别由不同的法律来规范，有不同的执法主体，执行起来容易造成矛盾，也容易造成重复执法，成本增加；从另一方面来看，公安交警相对于路政人员有较多的执法权力和手段，更容易执法，但超载超限行为更多是给道路带来损害，对道路的完好程度负责的却是公路管理部门，事实上造成两个部门之间的责任和权力的不平衡，直接影响超载超限执法。

3、为了保持人民生产生活的稳定，有关部门出台了一些例外规定，诸如鲜活食品的运输车辆不许检查等，还有事实上的一些特权车辆检查的困难等，客观上造成相当部分车辆允许超载的局面，且时间一长，不排除又有弄虚作假的情况出现。

4、根据“《道路交通安全法》第六十九条”的规定，“任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆，公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外。”很显然，为了维护高速公路正常的运输秩序，该条规定是必须的，但该规定客观上使在高速公路上按照常规实施超限检查已遭遇法律障隘，而高速公路上的车辆恰恰是超载超限最严重的。

5、过去几年的超载超限检查执法中遇到的普遍性的驾驶员集体短期或临时停驶，要么造成主要公路严重长时间堵塞，要么造成短期物价波动，给正常社会生产生活造成严重影响，结果使得治理不得不停止，此次治理行动并没有相应的解决办法。

 

五、国外、省内外正反两方面的经验教训已经证明，治理超载运输必须以经济手段为主，执法手段和必要的宣传教育为辅。

不可否认，当前，车辆严重超载已经成为一个严重的社会问题，一方面，据统计，货车超载超限运输肇事占交通事故总数的30％以上，占货车事故的55％以上，超载已成为生命杀手；另一方面，超载车辆对道路造成严重损害，使公路维护成本不合理大大提高，扭曲了正常的资源配置，超载治理应该早日提上议事日程。同样不可否认的是，在市场经济条件下，一般的社会经济问题的处理，必须在顺应经济规律的前提下，以经济、执法、和宣传教育手段综合运用，才能达到较好的效果，所不同的是侧重点不同而已。

对于货车超载治理，应该说，已经有正反两方面的经验教训。突击性的整治，遭到了司机的抵制已经证明失效，如以往路政上路查车遭到司机集体停驶，大多整治行动在行动结束后超载也死灰复燃。以正常的逻辑推理，单纯采取与突击性整治性质一样的建立永久检测站治理的方法无论范围多大，时间长短，无疑也是效果有限的，成本太高而不能接受的。

从去年开始，江苏、河南开始探索采用计重收取高速公路通行费的办法：该办法的基本原则是不超载情况下通行费与载重量成比例收取，超载部分加倍收费，实际上该办法已经实现了经济手段与行政执法手段的结合。作个简单测算，如果改为计重收费，超载加倍收费的办法，假定0.10元/吨公里，超载部分加倍征收仍旧以10吨车超载运输40吨、不超载分4趟运输、本身载重40吨车合法运输相比较，从广州至北京2200公里，则道路通行费依次为：15400元、8800元、8800元。显然计重收费制度能够从经济上约束司机超载。据了解，由于准备充分，宣传到位，实现了收费的平稳过度，高速公路货车超载已经显著下降。当然，在不收取道路通行费的路段是没有效果的。

再将我国目前的情况与国外特别是发达国家对比，我国的车辆超载无疑严重得多，安全事故也严重得多。不可否认，国外的法律法规更加严格，如发达国家的货车强制安全年检制度等，但国外在车辆规费上叫普遍采用燃油税或轮胎税，无疑与车辆对道路的损害更成比例，超载能够带来的收益较少，更加符合市场经济规律，而我国的养路费和道路通行费征收办法，客观上鼓励司机超载，应该是交通事故数量存在差异的主要原因。

 

       六、改为计重收费制度不等于认可鼓励车辆超载，不会使车主负担加重，也不会使高速公路收费增加

是否改为计重收费制度，目前，社会上对于计重收费存在几种看法：一是认为计重收费制度等于认可鼓励车辆超载；二是认为会使车主负担加重，也会使高速公路收费增加，增大行业运输成本；三是认为计重收费成本太高。实际上，都是一种误解。

1、计重收费制度其内涵是指在车辆不超载的情况下，按照重量按比例收费，如果超载，则加倍收费，如果超载严重，加倍的倍数还可以更高，带有加倍补偿道路损害的性质。而且，征收通行费只是一种特许经营行为，而不是行政行为，不能认为收费了就认可了其违法超载。

2、在现有征费体制下，如果改为计重收费制度，一种简单的理解会认为使车主负担加重，也会使高速公路收费增加。担心改变收费制度会改变运输成本，引起经济的不稳定。实际上，在一定的经济发展水平、特定地区，特定交通线上，货物运输总量和人流量是相对稳定的，而公路征费作为政府定价的一种特许经营，在科学测算的基础上，政府完全可以通过对征费价格的高低进行调整，使社会、地区或特定交通线的货物与客流运输成本保持基本稳定，从而也使高速公路经营收入保持平稳。当然，收费政策的变化不可能完全不引起利益的调整，但只要是该调整能够使社会、经济更加协调发展，就是合理的；只要变化可能引起的调整是能够科学预测，我们就能够从容应对，平稳过度。

      3、据测算，总体上而言，计重收费成本要大大低于通过建设超限检测站来治理成本，比如江苏省全省600多个车道安装静态称重系统，只花费了1.2亿元，其他方面成本小到可以忽略不计。而采用加大执法力度，设置超载超限检查站，无论一次性投入，还是日常费用，都较之计重收费系统要高。

 

综上所述，整治超载超限运输，单靠行政处罚手段显然无法予以根除的，必须结合经济手段加以遏制，辅以其他行政执法（如建立货车的安全年检制度等）和宣传教育相结合的综合手段来进行治理。对于收费公路而言，计重收费政策，即对载货汽车行驶高速公路可以采取计重征收通行费，是充分运用经济杠杆研究解决公路超限运输的治本之策，对于一般道路而言，有赖于讨论已久的养路费改燃油税的尽快推出。

为此，我们建议：

1、尽快推出公路计重收费法规和实施细则；在全国范围内推行计重收费。

2、养路费改革已经酝酿多年，应该配合超限超载的治理，加速相应改革措施的出台。

3、考虑赋于公路路政部门超限超载治理主要执法主体的法律地位；这样才能和交警有效配合，形成全国范围公路超限超载治理的网络实体。

 

 

2004年8月13日